对陈德强状告佛山市电信局电信收费案的思考
游植龙
律师
本文刊登于《律师与法制》2001年第2期
深受广大网民和媒体关注的佛山网民陈德强状告佛山市电信局电信收费案，广州日报、新快报、佛山日报、广东商业电台、佛山电台先后作了报道，而中文十大网站之一的天极网更是对此作了专题的跟踪报道。此案之所以引起媒体和网民的极大关注，是因为上网拨号专线的推出不只佛山一家，而是遍布全国各地，后来各地电信局又纷纷予以取消，同时它又是网民为维护自己的消费权益与电信部门的一次较量，且此案的审理结果能为全国各地的同类型案件树立判例，有着一定的典型意义。作为陈德强的代理律师，后来又代理了同类型案件的广东罗定三网民状告罗定电信局电信收费案，同时又是专线用户的我以感同身受的身份参与此案，深有感触，现就此案谈谈本人的看法。
一、案情经过
１９９８年５月，佛山市电信局举行推销活动，其中推出的一项服务是上网拨号专线收费优惠，对住宅用户的专线规定为开户费３８０元、月租费包月６０元，不再另收通信费。上网拨号专线只能拨打169、163号码，并不能拨打其他号码；不论用户该月是否使用专线，也得交纳60元。佛山市资源投资开发公司副经理陈德强在详细了解电信局各项规定后，决定办理上网拨号专线。根据电信局的上网要求，陈德强花了４０００多元将电脑升级并购置了调制解调器等设备，于１９９８年５月１７日向佛山市电信局交付了380元，电信局为他安装了上网拨号专线。装了上网专线后，陈德强均依约月交60元。
１９９９年５月１０日，陈德强忽然收到佛山市电信局寄来的一份通知，通知说：“根据省局有关文件精神，结合佛山的实际情况，从5月1日起，我们将重新开通上网专线业务，并将上网专线资费作以下调整：163、169上网通信费，采取限时包月的优惠办法，即个人用户按60元/月限100小时，单位用户按100元/月限100小时，超过100小时部分按现行通信费标准的50%优惠（0.09元/3分钟）计收。”并从1999年5月份起对原专线用户实行这种标准收费。
接到通知后，陈德强认为佛山市电信局单方面调整资费标准，违反了双方当初的约定，属违约行为。于是，陈德强多次向佛山市电信局交涉，要求电信局执行双方的约定。但佛山市电信局答复说，电信资费调整是根据国家规定执行的。陈德强又向佛山市消委会投诉，消委会进行了调解，但没有结果。于是，陈德强于1999年12月27日向佛山市城区人民法院提起民事诉讼，要求佛山市电信局履行双方约定的收费标准，并退还多收的通信费649.44元。
佛山市电信局认为：原有普通电话拨号上网专线资费是根据当时市话费０．１４元／３分钟标准制定的。１９９９年３月１日，国家对电信资费作出全面调整，佛山市话费调整为０．１８元／３分钟，因此将优惠办法调整为包月限时制是有依据的。并且虽然双方约定之协议是有效的，但并没有约定服务的期限，因而佛山市电信局有权随时进行调整。
二、陈德强与佛山市电信局就上网拨号专线月包60元而达成的服务协议是否有效的问题
代理律师的职责在于最大限度地维护委托人的合法权益。从这个角度出发，一开始，我内心总希望包月制协议是合法有效的，因为包月制有效就要执行，电信单方面毁约没有法律依据，这对网民有利。为了支持这个观点，我以如下理由作为解释：上网拨号专线服务是一种新的服务形式，与普通市话相比，上网拨号专线只能用来拨169或163上网，并不能用来拨打其他电话号码，其功能受到很大程度的限制，其收费与普通市话显然不是一个档次，也无法类比；在法律、法规没有明确予以禁止的情况下，双方协商同意约定包月制的服务价格是允许的，法律尊重当事人双方的自由意思表示。但后来经过分析，这种解释根本就是行不通的，因为电信资费是执行国家定价的，而根据当时物价部门和邮电主管部门的规定，上网拨号用户的通信费标准是明确的，那就是：按市话费标准计收。上网拨号专线同样是上网拨号，并不是什么新产品，同样要执行上网拨号通话费和网络使用费的定价。这就是说，上网拨号专线包月制因违反国家定价而无效。理由是：
1、佛山市电信局不具备调整电信资费的主体资格。电信资费实行国家定价，《关于广东省经营服务性收费政府定价管理项目（第一批的通告）》已作了明确规定。《中华人民共和国价格法》第二十条规定，“省、自治区、直辖市人民政府价格主管部门和其他有关部门，应当按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价。市、县人民政府可以根据省、自治区、直辖市人民政府的授权，按照地方定价目录规定的定价权限和具体适用范围制定在本地区执行的政府指导价、政府定价”。据此，只有省一级“价格主管部门和其他有关部门”及“市、县人民政府”才可以制定政府定价，佛山市电信局并不具备此权力。而我们知道，既然是政府定价，就应当严格执行，一般经营部门是无权进行调整和更改的。
2、佛山市电信局推出上网拨号专线包月制违反了当时的资费政策，也未经有关价格主管部门的明确授权，是违法无效的。首先，在1998年5月，据广东省物价局和广东省邮电管理局的规定，上网拨号用户的通话费是明确的，即按当时营业区内电话通话费（市话费）标准计收，在佛山是每三分钟0.14元。上网拨号专线同样是上网拨号，并不是什么“新产品”，同样要执行上网拨号通话费的定价。因而，佛山市电信局推出的上网拨号专线包月60元很明显违反了资费定价，是无效的。其次，推出包月制并未经价格部门和省级主管部门的明确授权。佛山市电信局推出包月制，虽口口声声称有合法依据，但至今为止，佛山市电信局仍未能拿出任何法律依据或有效的文件来证实。
三、关于包月协议的有效期限问题
有人认为：由于对包月制没有约定服务的期限，因而佛山市电信局有权随时进行调整甚至予以取消服务。这种看法并没有法律依据。首先，从包月制的性质来看，它是电信服务消费协议。在法律上，为保障用户和消费者日常生活之必需，规定了邮政、电信、水电、铁路等公用、公益单位负有缔约义务，非有正当理由，不得拒绝用户的缔约请求，这在法理上叫做强制缔约。缔约后，不得无故中止服务。这种强制缔约的消费服务协议的性质决定了不需约定服务期限，因为不得无故中止服务是提供服务方的义务。即是说，提供服务方有义务一直提供该项服务，除非服务方失去提供该项服务的能力。就本案的电信消费而言，《广东省邮电通信管理条例》第二十九条也明确规定邮电部门不得无故拒绝、拖延或中止邮电通信业务，这实际上以法规形式明确规定了邮电通信部门不得以期限为由中止服务。其次，从交易习惯和电信服务实践来看，由于佛山市电信局对提供服务的期限没有特别声明，即视为其承诺将一直提供该项服务，除非其失去提供该服务的能力。从电信与消费者之间所构成的服务惯例来看，没有限定服务的期限，广大消费者理所当然地认为其服务期限是长期的，这种方式已为大家所接受和肯定，因为电信服务者不得无故终止服务是其应尽的义务和责职。举个例子：大家装电话、手机，有没有约定期限呢？没有。因为我们知道：只要电信有能力提供，它就有义务一直提供此项服务，因而不应该也没有必要对服务期限作出约定。假如电信局突然发个通知说“因为大家对服务期限没有约定，自即日起我局有权终止对大家的服务”，并马上切断了大家的电话、手机等信号，大家会接受吗？我相信大家绝不会接受！因此，佛山市电信局以没有约定服务期限为由认为可随时变更包月制服务协议是不成立的。
四、关于佛山市电信局是否有权调整包月制为限100小时的问题
国家电信资费政策如对专线收费作出调整和变更，专线收费也应作出相应的调整，这是不容置疑的。但是，我们知道，根据《中华人民共和国价格法》第二十条规定，佛山市电信局并无更改和调整资费政策的主体资格。1999年3月广东省物价局和广东省邮电管理局将拨号上网用户的通话费调整为三档计费：1至15小时部份，按市话费标准计收；15小时至80小时部分，按市话费标准减半计收；80小时以上部份，按市话费标准计收；同时将佛山市话费调整为每三分钟0.18元。这种上网拨号通话费的标准是明确的，也没有涉及上网拨号专线的任何事项。但是，佛山市电信局却以佛山市市话费从0.14元/3分钟调为0.18元/3分钟为由，将包月制“相应调整”为限100小时，其“相应调整”是没有任何法律依据的：首先，表现在它的相应调整就明目张胆地违反了广东省物价局和广东省邮电管理局对上网拨号用户通话费的三档标准；其次，体现在将包月制不限使用时间调整为限100小时的随意性和非法性。调整资费的标准和幅度必须执行国家定价，但佛山市电信局在没有合法依据的情况下随心所欲地将包月制调整为限100小时，为什么不是300小时、400小时？其调整的标准又是什么？由此可见，根本就没有任何合法性和合理性可言。
在一审庭审时，主审法官宣读了广东省邮电管理局对法院的复函，该局认为佛山市电信局推出包月制和调整包月制均为合法有效。本人认为：广东省邮电管理局可以发表其意见，但是是否有效并不能以其事后的意见作为判断的标准。判断佛山市电信局推出包月制和调整包月制是否合法有效应以法律法规为依据，应看它是否违反当时公布的国家资费政策，应看它有没有法律和有关机关的明确授权。否则，“行政主导司法”，司法无力制衡行政，公正将无法得到实现，“依法治国”将成空谈！
退一步讲，我们假设包月制为合法有效，陈德强与佛山市电信局之间构成合法的消费合同关系，那么佛山市电信局就应当根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第十六条第二款规定的“经营者和消费者有约定的，应当按照约定履行义务”以及根据《中华人民共和国合同法》第六十条规定的“当事人应当按照约定全面履行自己的义务”来履行自已的责职，继续履行合同。但佛山市电信局既无变更合同的法定事由，也无视变更合同的法定要求和法定程序，未经双方协商同意就擅自调整上网拨号专线的收费标准，这是非法无效的。
五、关于佛山市电信局应否赔偿网民的损失问题
佛山市电信局作为具有垄断地位的电信经营者，有责任和义务执行国家资费政策，有责任和义务将资费政策公布于众，其对国家资费政策是否允许上网拨号通话费实行包月制一清二楚，但是佛山市电信局明知国家没有明文规定和在没有授权可以实行包月制的情况下，为了“抢占数据通信市场”扩大市场客户的目的，隐瞒其包月制未经批准的事实，大力推广上网拨号专线包月制来吸引用户上网。并且，佛山市电信局故意或过失地不特别声明包月制的期限，误导广大用户按电信服务惯例以为包月制没有期限的特别限制。正是在此种情况下，陈德强以为包月制合法并且不限使用年限才将原使用的价值1900元的水晶球股票接收机弃之不用，并花费了4720元将电脑升级和购置调制解调器、报装上网拨号专线。而事隔不足一年，佛山市电信局没有任何合法依据突然宣布将包月制更改为只限使用100小时，这明显是一种误导客户、低价引诱客户上网然后单方面撕毁合约的行为，违反了《中华人民共和国消费者权益保护法》第十九条“经营者应当向消费者提供有关商品或者服务的真实信息，不得作引人误解的虚假宣传”规定，是一种违反了合同法规定的“故意隐瞒与订立合同有关的重要事实”和“违背诚实信用原则”的行为，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》第三十九条“消费者因经营者利用虚假广告提供商品或者服务，其合法权益受到损害的，可以向经营者要求赔偿。”和《中华人民共和国合同法》第四十二条“当事人在订立合同过程中有下列情形之一，给对方造成损失的，应当承担损害赔偿责任：（一）假借订立合同，恶意进行磋商；（二）故意隐瞒与订立合同有关的重要事实或者提供虚假情况；（三）有其他违背诚实信用原则的行为。”以及第五十八条“合同无效或者被撤销后，因该合同取得的财产，应当予以返还；不能返还或者没有必要返还的，应当折价补偿。有过错的一方应当赔偿对方因此所受到的损失，双方都有过错的，应当各自承担相应的责任。”之规定，佛山市电信局隐瞒其包月制未经批准事实和故意不声明包月制使用期限，引诱用户上网，存在着明显的过错，应当承担损害赔偿责任。
因包月制而上足网瘾的网民们如今面临着尴尬的局面：不上网吧，上网已成了瘾，欲罢不能；继续上网吧，每小时4元的网络费外加通信费，每天上网几小时，一个月下来就是一千多元！难怪有人形容这与中巴宰客一样无异：低价诱你入户上网没商量，让你上瘾欲罢不能，然后中途宰你一刀。因而，对消费者而言，是相当不公平的。《消费者权益保护法》第四条规定的“自愿、平等、公平、诚实信用”的原则无法得到体现。
有人仍对陈德强要求赔偿损失不理解，他们认为要求赔偿380元专线安装费还可以，但要求赔偿电脑损失是不是太离谱？实际上，我们要注意到，没有包月制，他不会买电脑，也不会上网，因为如果没有包月制而按小时制计算，当时的上网费用是每小时10.8元！而电脑设备是上网的必备工具，如今，包月制取消了，要上网的费用并不便宜，没有了上网，对于他来说，电脑已无意义。所以要求电信局赔偿损失是合情合理的，至少应按原电脑设备买入价扣除折旧后予以收购。
六、法律冲突时，选择法律适用的价值取向应该是公平与正义
公正之于法律就像灵魂对于人那样重要法律，公正包括法律制定的公正和法律实施的公正，二者不可偏废，公正是法律的灵魂。在法律有冲突的时候，选择法律适用的价值取向应该是什么呢？应该是公平与正义。
上面已经分析过，佛山市电信局推出和擅自调整包月制是没有法律依据的，在这一点上它明显存在着过错，故而要赔偿网民的损失。现在，我们再作这样一个假设：假如《价格法》允许佛山市电信局取消包月制，那么，它还应不应该赔偿网民的损失呢？价格法虽允许它取消包月制，但取消包月制的后果无疑地侵犯了消费者的权益，根据《中华人民共和国消费者权益保护法》和《中华人民共和国合同法》规定，又应该赔偿网民的损失。这时候，是适用价格法允许它取消包月制无需赔偿呢，还是适用消费者权益保护法和合同法责令它赔偿呢，这就是选择法律适用的价值取向问题，本人认为应该选择公平与正义这一平衡点。你虽有权行使取消权，但你行使的结果损害了他人的利益，这时候，你就应该承担一定的责任，才能使公平正义得以实现。
电信部门既是运动员、又是裁判员的地位仍然固若金汤，今天它可以推行包月制，明天它可以宣布取消包月制，后天它又可以恢复包月制，这就是它为所欲为淋漓尽致的体现。舆论的批评，消费者的声讨，丝毫改变不了现实。如果这种状况不予改变，消费者的合法权益将无法得到保障；如果电信部门不为此付出代价的话，它将会继续为所欲为。
当政府对电信部门用心良苦的时候，当舆论监督苍白无力的时候，当投诉交涉毫无效果的时候，网民们唯有寄希望于公正的最后一道关口棗人民法院。但是，结果呢？佛山案一审网民败诉了，罗定案一审网民败诉了，理由同出一辙：市一级电信局有权适当调整资费标准。
在罗定，有一个网民，他用6000元买了部电脑，再花430元在电信局装了一条上网拨号专线，但前后用了不足一个月，专线取消了。如今，他的电脑静静地凉在一个角落里……。对于他来说，没有上网，电脑分文不值。而电信局竟然可以分文不赔，430元的专线安装费也分文不退。
有人说，如果此案影响不大，如果被告方不是电信，或许是另一种结局。
作为律师，不论是在办案中，还是在社会生活中，我们均无时不刻地以自己的办案经历和社会阅历向委托人、向社会公众灌输法治和司法公正的观念，因为于私，法治和司法公正是律师事业的基础和根本，于公，法治和司法公正对国家对人民有着极大的好处。
然而，在本案中，我无法说服我自己，也无法说服我的委托人，更无法说服广大网民。面对他们对本案结果的诘问和对公平正义的质疑，我无言以对。
好在，他们还有信心，他们还有梦想，他们都表示上诉，他们希望公平与正义最终会得到实现！
有人说，中国律师存在着就案办案而较少关注纠纷处置的政治和社会影响的倾向，存在着对社会问题较少付诸于道义上的关怀和热情的倾向，存在着对司法体制改革乃至法治进程缺少应当的敏感和积极的态度而仅仅停留在牢骚与抱怨阶段的倾向。今天，当我试图超脱这种倾向，以感同身受的身份投身其中，更多地关注与广大人民利益息息相关的中国电信的改革，更多地参与维护广大消费者合法权益的时候，我再一次深深地领会到“知易行难”的深刻内涵！
2000.11.3
本文作者：游植龙
广东经纶律师事务所 高级律师
广东省律师协会电子商务法律业务委员会 秘书长
中华全国律师协会信息网络与高新技术专业委员会 委员
联系电话：13802726525 邮件：oklawyer@126.com